کرد. این گزارش به تشریح و آسیب شناسی دوره های مختلف برنامه ریزیِ توسعه در ایران پرداخته است و در نهایت نتیجه گرفته که لازم است نسبت به برنامه ریزی های توسعه تحولِ نگرش رخ داده و ساختار های برنامه ریزی اصلاح شود. در بخش پیشنهادات نیز این گزارش، سه راهکار اساسی برای برون رفت از وضعیت نامطلوبِ برنامه ریزیِ توسعه در ایران پیشنهاد داده است:
– نخست، سپردن اختیار تهیۀ برنامه های توسعه به قوۀ مجریه؛ هماهنگ نمودنِ آغاز برنامه های توسعه با آغاز دورۀ اجرایی قوۀ مجریه و ترجیحِ نگاه ملی به منطقه ای در تهیۀ برنامه های توسعه.
– دیگر، تمرکز زداییِ سیاسی بهصورت پی در پی، از طریق تفویض اختیار برنامه ریزی به دولت های منطقه ای و محلی. ساز و کارِ رسیدن به این موضوع نیز، سپردن نظام قانونگذاری و اجرایی به مناطق، با هدف ایجادِ نظام فدرالی در کشور عنوان شده است.
– سوم، تاسیس یک نهاد مستقل برای نظارت بر برنامه های توسعه پیشنهاد شده است؛ که به نظر میرسد به طور ضمنی، احیای سازمان برنامه و بودجه را مدّنظر دارد.
در اینجا نگارنده سعی دارد فارغ از ایرادات وارد بر راهکار نخست و سوم، نادرستی راهکار دوم را نشان دهد. در ابتدا و به طور خلاصه، تعریف و عناصر دولتِ فدرال را توضیح میدهم و سپس با طرح پرسش هایی درخور، تجویزِ نظام حقوق اساسی فدرال در ایران را به چالش میکشم.
دولت ملی _نهاد و مفهومی سیاسی/حقوقی که به لحاظ تاریخی حاصل قرارداد وستفالی است._ از سه عنصرِ حداقلی، امّا بسیار مهم، تشکیل شده است: جمعیت، سرزمین و قدرت سیاسی (حاکمیت). اهمیت این عناصرِ سه گانه تا جایی است که تقریبا هیچ حقوقدان و سیاستمدارِ مدرنی لزوم وجود آن را نفی نکرده است؛ گویی، بدون وجود این سه عنصر، دولت ملی وجود نخواهد داشت. توضیح اینکه دولت ملی، حاصل مجموعه ای از نهاد های قدرت است که در یک سرزمین بر جمعیتی _با عنوان تابعان و متعلّقان آن سرزمین_ حکمرانی میکند. البته، این تعریف فقط ساختاری است و صرفا به لحاظ شکلی دولت ملی را تعریف میکند. بنابراین از هر گونه ارزش داوری پیرامون محتوای حکومت _مذهبی، دموکرات، توتالیتر و…_ فارغ است.
نکتۀ دیگر اینکه، دولت های ملی به دو دستۀ بزرگ تقسیم میشوند: بسیط و مرکب. حکومت های بسیط دارای یک مرکز عملکرد سیاسی یا تصمیم گیریِ کاریزماتیک است امّا دولت های مرکب دارای حاکمیت چند گانه است. ناگفته پیداست که در این وضعیت، بخشی از قدرت سیاسی به دولت مرکزی و بخشی دیگر به حکومت های محلی سپرده میشود. در این میان، پرسش اصلی این است که هدف یا کارکرد اصلیِ دولت های چندگانه یا فدرال چیست؟
در پاسخ میتوان گفت فدرالیسم گرایش گروه های متمایز انسانی به سوی یکدیگر است. این گرایش در قالب اتحاد و با اهداف خاصی انجام میشود. مهم ترین هدف در اینجا، اتحاد برای ایجاد قدرتی بزرگ و فراگیر، در قالب منطقه ای یا جهانی، است که توانایی فراهم کردن نقش و وضعیتی شایسته تر را برای آنان فراهم آورد. فدرالیسم، به خودی خود، دربردارندۀ یک تناقض ساختاری نیز هست: علاقه به حفظ خودمختاری و استقلال از سوی دولت های ملی از یکسو و گرایش به اتحاد برای ایجاد دولتی قوی و قدرتمند در عرصۀ بین المللی، از سوی دیگر. به عبارت بهتر، هر ملتی علاقه مند است که مستقل و آزاد باشد؛ امّا در عین حال به برتری جویی و تاثیرگذاری بین المللی نیز نیازمند است.
بدین وصف نگارنده علاقه مند است ادّعا کند که هیچ دولت بزرگی مایل نیست استقلال و خودمختاری خود را در اِزای رسیدن به قدرتی بین المللی فدا کند. به عبارت دیگر، مصلحت و منفعت ملی قدرت های سیاسی هرگز ایجاب نمیکند که به تجزیۀ خود یا اتحاد با دیگر دولت ها دست بزنند. این ادّعا به چند دلیل قابل اثبات است:
– قدرت، فی نفسه، امری بسیط، فزاینده و سرکش است. گویی، قدرت اساسا قابل تجزیه نیست؛ بلکه فقط قابل تفویض است. هر دولت ملی، تا زمانیکه به ورطۀ اجبار نیافتد نمیتواند و نباید قدرت خود را به دیگری _کسی که به او و سرزمین او متعلق نیست._ تفویض کند. ظریف اینکه، حکومتی که در ازای پیشنهادِ دیگری، قدرت را به او واگذارد؛ اصلا حاکمیت نیست؛ چراکه به نظر میرسد نسبت به سرزمین و جمعیت خود تعلق ملی ندارد. علاوه بر این، به لحاظ تاریخی نیز مشاهده شده است که هیچ دولتی دست از اختیارات و اِمکانات خود نمی شوید. حاکمیت/قدرتِ سیاسی با وجود رقابتِ با دیگری/دشمن معنا مییابد و بنابراین تقسیم قدرت با دیگری _چه در سرزمین خود و چه بیرون از آن_ نه تنها تناقض آمیز است، بلکه ماهیت سیاسی حاکمیت را دچار چالش می کند.
– هدف از ایجاد دولت های چندگانه، صرفا دستیابی به قدرتی برتر و شرایطی بهتر در عرصۀ بین المللی است. در اینجا چندگانگی، کارکردی جادویی خواهد داشت: اتحاد برای تاثیرگذاری و افزایش قدرت چانه زنیِ بین المللی. با این حال، در مورد دولت های بزرگ هرگز معقولانه نیست که دست به تجزیۀ قدرت خود میان مناطق بزنند یا با دیگر حکومت ها متحد شوند. هر حکومتی با امکانات جمعیتی، منابع و موقعیت جغرافیاییِ مناسب، می تواند به توانی فزاینده در عرصۀ بین المللی برسد. با این وصف دیگر نیازی به چندگانگی ساختاری ندارد.
با این اوصاف، لازم است از نگارندگان گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پرسید آیا اساسا هیچ دولت ملی، صرفا به دلیل امری چون تسهیل توسعۀ اقتصادی دست به چندگانه نمودن ساختار سیاسی خود می زند؟ آیا بهبود بخشیدنِ کیفیت برنامه های توسعه، مستلزم اِعطای حق قانونگذاری و اجرا به مناطق است؟
ناگفته پیداست که نگارندگان برداشت درستی از ماهیت برنامه های توسعه ای نداشته اند؛ گویی اساسا بدون وجود یک نظام قانونگذاری ملی و نهاد اجرایی یگانه، اجرای طرح های بزرگ عمرانی و اقتصادی غیرممکن است. ظریف اینکه گزارش، به صراحت، از اِتّخاذ نگاه ملی در برنامۀ توسعه دفاع کرده است؛ امّا هرگز به این تناقض نیاندیشیده است که بدون وجود تمرکز در تصمیم گیری و اجرا، چگونه می توان میان مناطق مختلف، تناسب برقرار کرد؟
شاید جای توضیح است که فدرالیسم یا چندگانگی ساختار سیاسی، نیاز به پیش زمینه های بسیار پیشرفته در نظام حقوق اساسی یک دولت ملی دارد. به عبارت بهتر، حفظ هماهنگی و انسجام ملی در وضعیت چندگانگی سیاسی، خواه ناخواه، مستلزم زیرساخت های اداری، اقتصادی و سیاسی است. در بخش اداری، نهاد های خدمات عمومی باید کار آمد، نحیف و پویا باشد؛ چرا که در غیر این صورت تقسیم منابع قدرت، چه به لحاظ اقتصادی و چه سیاسی، بر ناکارآمدی و کُندی نظام اداری می افزاید و مشکلات را دوچندان می کند.
در بخش اقتصادی نیز، پیش شرط اصلی چندگانگی ساختاری خصوصی سازی اقتصادی و اِعطای قدرت تصمیم گیری به نهادها و اشخاص خصوصی است. جالب اینکه در ایران سهم مهمی از تولید ناخالص داخلی حاصل منابع زیرزمینی است. جای پرسش است که آیا منابع زیرزمینیِ ملی قابل اِعطا به بخش خصوصی است؟ یا درآمد حاصل از آن را میتوان به دولت های فدرال منطقه ای داد؟! آیا دولت محلی که بودجۀ خود را از طریق حکومت مرکزی تامین میکند و منبع درآمد مستقلی ندارد، اساسا دولت است؟
در بخش سیاسی نیز، نخستین پرسش این است که معیار تقسیم بندی مناطق چیست؟ سرزمینی با تنوع قومی، زبانی، فرهنگی و دینی، نه تنها نباید دست به ایجاد تقسیمات سیاسی بزند؛ بلکه باید بواسطۀ ترویج حکومت قانون و گسترش امکانات رفاهی، اِمکان مشارکت همۀ شهروندان خود در تصمیم گیری جمعی را فراهم آورد.
گذشته از این، با وجود مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلت نظام، آیا مجالس منطقه ای چگونه باید قوانین مصوب خود را با ساختار مرکزی هماهنگ کنند؟
به لحاظ اقتصادی نیز باید پرسید که دولتِ بدون بودجه، برای چه درآمدی باید تصمیم گیری کند؟ آیا مجلس منطقه ای باید براساس درآمدهای نفتی دولت ملی برنامه ریزی کند؟ ناگفته پیداست که تجویز چنین امری نه تنها غیرممکن، بلکه عجیب است.
در زمینۀ سیاست خارجی نیز مشاهده شده است که همۀ دولت های چندگانه، بدون شک، تصمیم گیری را به دولت مرکزی سپرده اند؛ چه، اساسا ایجادِ دولت چندگانه به دلیل و با هدف افزایش قدرت بین المللی و بهبود تاثیرگذاری در سیاست خارجی است. با این فرض، چه سازوکاری در سیاست خارجیِ دولت چندگانه اِتّخاذ خواهد شد؟
نگارنده مدّعی است تجویزِ ساختارِ منطقه گرا در عرصۀ سیاسی، اقتصادی و حقوقی، مستلزم پاسخ به چنین چالش هایی است. به نظر میرسد، برخلافِ برداشت نگارندگان گزارش مرکز پژوهش های مجلس، چندگانگی ساختاری نه تنها تسهیل کنندۀ توسعۀ اقتصادی نیست؛ بلکه سنگی بر سر راه خصوصی سازی، ترویج رفاه عمومی و بهبود سازوکارِ تصمیم گیری است. فراتر از این، مسئلۀ اصلی این است که آیا اساسا اِمکان چنین امری در ساختار سیاسی/حقوقی ایران امکانپذیر و سودمند است؟
* محسن قاسمی کارشناس ارشد حقوق عمومی- شهید بهشتی و پژوهشگر مطالعات حقوق و سیاست
