ابراهیم رومینا؛ سالار سیف الدینی

تبیین رابطه مدیریت محلّی با ساختار سطح ملّی در دولت‌های متمرکز:مطالعه موردی ترکیه

چکیده

سازمان‌دهی سیاسی فضا در جهان امروز اهمیت زیادی پیدا کرده است. در سطح تقسیمات کشوری و تفویض اختیار به مناطق به دلیل اقتضائات دیوانی و سیاسی، حکومت‌ها ناچار از سازمان‌دهی‌های جدیدتر با توجه به شرایط خود شده‌اند. درنتیجه این تحولات به‌تدریج ساختارهای جدیدی برای مدیریت فضا شکل گرفت که این ساختارها کنش‌های انسانی را ساماندهی می‌کنند. بر این اساس طیفی گسترده از کشورهای با اختیارات گسترده محلی تا کشورهای متمرکز بسیط با فقدان اختیارات محلی شکل گرفته‌اند. در ترکیه همه سطوح مدیریت محلی و ناحیه‌ای و تفویض اختیار به نهادهای عمومی غیردولتی در پرتو اصل تلقی واحد از دولت ـ ملت قابل ‌تحلیل است و در صورت تعارض بین اختیارات و صلاحیت‌های اداری اصل سوم و صدوبیست‌و‌سوم بر سایر اصول رجحان خواهد داشت. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد که اگرچه ترکیه در دو دهه قبل، اصلاحات زیادی درزمینه‌ی مدیریت‌های محلی براساس استانداردهای اروپا انجام داد اما با ناامیدی این کشور از ورود به اتحادیه اروپا، مجدداً نظام متمرکز تقویت‌ شده است. «نظام کنترل دولت مرکزی» بر مدیریت‌های محلی ماهیت چندلایه دارد و نهادهای محلی توسط نهادهای ملّی به طرق مختلف محدود و کنترل می‌شوند.

مقدمه و بیان مسأله

سازمان‌دهی سیاسی فضا در جهان امروز اهمیت زیادی پیدا کرده است. در سطح تقسیمات کشوری و تفویض اختیار به مناطق به دلیل اقتضائات اداری، دیوانی و سیاسی، حکومت‌ها ناچار شدند سازمان‌دهی‌ جدیدتر و جدی‌تر با توجه به شرایط خود صورت دهند. درنتیجه‌ی این تحولات به‌تدریج ساختارهای جدیدی برای مدیریت فضا چه در سطح محلی و چه در سطح ملّی شکل گرفت. بر این اساس با هدف سازمان‌دهی سیاسی فضا، طیف متنوعی از دولت‌ها تشکیل شدند که شامل کشورهای فدرال با اختیارات گسترده‌ی محلّی تا کشورهای متمرکز بسیط می‌شود. همان‌گونه که دولت‌های غیرمتمرکز ازنظر وسعت عملکرد، شامل طیف‌های متنوعی مانند حکومت‌های ناحیه‌ای (ایالت‌های خودمختار در ساختار متمرکز) یا دولت‌های فدراتیو با مبانی تقسیم‌بندی اقتصادی، جغرافیایی و یا قومی هستند، حکومت‌های «متمرکز» نیز دارای طیف‌بندی متنوعی هستند که بسته به تجربه‌ی تاریخی، نظام دیوانی و کارآمدی دولت‌ها متفاوت است. کشورها تحت تأثیر عوامل مختلفی که ممکن است ناشی از ایدئولوژی، تجربه‌های ‌تاریخی و یا الزامات جغرافیایی باشد به سیاست‌گذاری درزمینه‌ی ساماندهی فضای جغرافیایی می‌پردازند. لذا تجربه و زیربنای تفکر هر کشور در این خصوص با سایر دولت‌ها متفاوت است اما مطالعه‌ی این تجارب به‌ویژه در طیف دولت‌های مشابه ازنظر تمرکز یا عدم تمرکز می‌تواند مفید باشد.

 

ساماندهی فضا به کنش اندیشیده، انتظام یافته و پایدارِ انسان در فضا اطلاق می‌شود که بر مبنای آگاهی است. هدف از آن بهره‌برداری و استفاده پایدار از محیطی جغرافیایی است. عوامل مؤثر بر سازمان‌دهی سیاسی فضا متعددند و می‌توان به عناصری چون جمعیت، تجانس قومی و مذهبی، پیوستگی جغرافیایی و…اشاره کرد. گزینش نوع و فرم ساختار سیاسی فضا معمولاً محصول تجربه‌های تاریخی نیز هست. برخی دیگر براساس تجربه‌های مدرن و یا استعماری به سمت الگوی برداری ِمتمرکز حرکت کرده‌اند مانند مستعمرات پیشین فرانسه که عمدتاً نظام متمرکز را برگزیده‌اند در امریکای لاتین نیز به‌جز چند کشور، نظام متمرکز، فراوانی بیشتری دارد.

ترکیه از جمله حکومت‌های متمرکزی است که در یک سده‌ی گذشته تجربه‌های متفاوتی از الگوی متمرکز به نمایش گذاشته است. سرشت نهاد دولت در ترکیه براساس اصول غیرقابل تغییر در قانون اساسی و مؤلفه‌های ایدئولوژیک گره‌خورده است که اصل دولت متمرکز یکی از آنهاست؛ بنابراین همه سطوح مدیریت محلّی و ناحیه‌ای و تفویض اختیار به نهادهای عمومی غیردولتی در پرتو «اصل تلقی واحد از دولت ـ ملت» قابل‌تحلیل است و در صورت تعارض بین اختیارات و صلاحیت‌های اداری اصل سوم و صدوبیست و‌سوم بر سایر اصول حکومت خواهند داشت. با این ‌حال در همین چارچوب برخی از سطوح مدیریت محلی در ترکیه شکل گرفته است که دارای لایه‌بندی‌های بسیار پیچیده‌ای بوده و شامل انجمن‌های ایالتی و شهرداری‌های بزرگ است که مهم‌ترین آن «شهرداری کلان‌شهرها» به‌شمار می‌رود و انتخابات مربوط به آن نقش مهمی در سپهر سیاسی دارد. این نوع از مدیریت‌ها گرچه دستخوش منازعات و رقابت‌های سیاسی هستند ولی دارای درجه‌ای از کارآمدی نیز هستند و زمینه‌ی توسعه‌ی شهری را پدیده آورده‌اند. مدیریت‌های محلی در ترکیه تداوم اختیارات و صلاحیت‌های قوه مجریه محسوب می‌شود که قسمتی از آن خصوصی‌سازی شده و به بخشی‌های عمومی غیردولتی مانند انجمن‌های استانی و شهرداری‌های بزرگ واگذار شده است. در عین حال استانداری‌های ترکیه نیز با داشتن نقش و ماهیت دوگانه براساس قانون اساسی بخشی از ساختار مدیریت محلی محسوب می‌شوند. مسأله اصلی پژوهش حاضر تمرکز بر ساختار سیاسی ـ اداری ترکیه، درک آن و نسبت سنجی بین مدیریت سطح ملی و سطح محلی است. این پژوهش علاوه بر نوآوری در بررسی تجربه‌ی ترکیه، درخصوص بررسی روابط سطح محلی و ملّی از منظر مطالعه‌ی تجربه‌ی سیاست‌گذاری کشورهای دیگر حائز اهمیت است و نقاط قوت و ضعف این تجارب را برای سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران ایرانی آشکار می‌کند.

ادبیات موجود

درخصوص موضوع تقسیمات کشوری ترکیه و ماهیت دولت متمرکز در این کشور و نسبت آن با مدیریت‌های محلّی پژوهش مستقلی در حوزه جغرافیای سیاسی ایران صورت نگرفته است؛ بنابراین یکی از دشواری‌های پژوهش اخیر فقدان تحقیقات کافی در این رابطه است و لذا پژوهشگران باید از منابع اصلی در ترکیه استفاده کنند. در این خصوص نیز بیشتر مقالات منتشر شده در ترکیه از منظر حقوق عمومی است تا جغرافیای سیاسی؛ لذا دشواری دیگر پژوهش تطبیق یافته‌های موجود حقوقی با نظریات و ایده‌های جغرافیایی خواهد بود.

روش‌پژوهش

این پژوهش از نوع تحقیقات نظری و بنیادین بوده و مسأله‌ی آن چگونگی مدیریت فضای جغرافیایی در دولت‌های متمرکز ازجمله ترکیه از منظر مدیریت‌های محلی است و به این پرسش پاسخ می‌دهد که نهادهای محلّی در ساختار به‌شدت متمرکز این کشور چگونه ایفای نقش می‌کنند و روابط ساختار سطح ملّی با آنها بر چه اصولی، پایدار است؟ داده‌های این تحقیق با روش توصیفی ـ تحلیلی ارزیابی‌شده و روش گردآوری یافته‌ها اسنادی و کتابخانه‌ای است.

ادبیات نظری

مدیریت سیاسی سرزمین یعنی اداره سیاسی آن با توجه به ویژگی‌های جغرافیایی و نظام حاکم در یک کشور (عبدی و مقصودی، 1392: 58) نحوه مدیریت سیاسی فضا در سیستم‌های بسیط یا تک ساخت دارای ویژگی‌های معیّنی است اما از الگوی ثابتی پیروی نمی‌کند. به این معنا که بسیط بودن نظام حکومت و تمرکز قدرت سیاسی در یک کانون با تمرکز اداری و اجرایی ملازمه ندارد و حکومت بسیط از این حیث در طیف متنوعی از وضعیت، یعنی از فقدان کامل تمرکز گرفته تا تمرکزگرایی شدید، قرار می‌گیرد. به همین دلیل یکی از مباحث مطرح‌ شده در این‌گونه حکومت‌ها موضوع عدم تمرکز و اصل تفویض اختیار به مناطق جغرافیایی و سازمان‌های محلی و منطقه‌ای است. هر دولت تک ساختی براساس مقتضیات، شرایط، تصورات و پیش‌فرض‌های خود سطح مشخصی از قدرت را به سطوح پایین‌تر واگذار می‌کند و شکل خاصی از حکومت محلی را در ساختار کلی حکومت و یا نظام سیاسی به رسمیت می‌شناسد ولی فرایند انتقال و توزیع فضایی قدرت از کانون به پیرامون و نیز میزان آن در کشورهای مختلف متفاوت است (حافظ‌نیا، 1392: 266).

ساماندهی فضا به کنش اندیشیده، انتظام یافته و پایدارِ انسان در فضا اطلاق می‌شود که بر مبنای آگاهی است. هدف از آن بهره‌برداری و استفاده پایدار از محیطی جغرافیایی است (حافظ‌نیا و همکاران، 1397: 6). عوامل مؤثر بر سازمان‌دهی سیاسی فضا متعددند و می‌توان به عناصری چون جمعیت، تجانس قومی و مذهبی، پیوستگی جغرافیایی و…اشاره کرد (حافظ‌نیا،رومینا، احمدی‌پور،1392: 75-70). گزینش نوع و فرم ساختار سیاسی فضا معمولاً محصول تجربه‌های تاریخی نیز هست. برخی دیگر براساس تجربه‌های مدرن و یا استعماری به سمت الگوی برداری ِمتمرکز حرکت کرده‌اند مانند مستعمرات پیشین فرانسه که عمدتاً نظام متمرکز را برگزیده‌اند در امریکای لاتین نیز به‌جز چند کشور، نظام متمرکز، فراوانی بیشتری دارد (میرحیدر و همکاران، 1393: 202).

امروزه تمام حکومت‌ها برای اجرای وظایف خود ناچار از تقسیم فضا هستند و هیچ حکومتی نیست که فضای داخلی سرزمین را به واحد خردتر تقسیم نکرده باشد، بدیهی است که برای هر یک از این واحدها، نظام مدیریت‌های محلّی نیز تعیین شده است؛ اما مسأله اصلی در میزان اختیارات مدیریت‌های محلی است. در حکومت‌های تک ساخت، حکومت مرکزی کلیه اختیارات مدیریت‌های محلی را تحت نظارت خود دارد و میزان آن را تعیین می‌کند (میرحیدر و همکاران، 1393: 199)؛ اما در نظام‌های غیرمتمرکز اختیارات محلی بیشتری به استان‌ها واگذار می‌شود.

به نظر می‌رسد بزرگ‌ترین چالشی که امروزه حکومت‌های متمرکز با آن روبرو هستند، موضوعات محلی ناشی از تنوعات جغرافیایی است که همه آنها برای مرکز و تصمیم‌گیرانی که در نظام اداریِ مرکزی حضور دارند قابل‌درک نیست؛ ولی خود مردم محلّی درک بهتری از این مشکلات و راه‌حل‌های آن دارند. بسیاری از مشکلات محلّی مانند قوانین و مقررات مربوط به کشاورزی، ثبت املاک، محیط‌زیست، ورزش و جوانان، آموزش و سایر موضوعات اجتماعی که اصولاً فاقد خصلت سیاسی بوده و فقط براساس ویژگی‌های جغرافیایی نواحی قابل‌درک هستند. بنابراین سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری درخصوص آنها اگر به‌صورت یکپارچه، کلی و نوعی باشد، موجب ناکارآمدی قوانین و کارکرد قوای اجرایی و نهایتاً اخلال در روند حکمرانی خواهد شد. لذا دولت‌های متمرکز باید بتوانند به تعادلی بین نیازهای مدیریت محلی با الزامات حاکمیّتی برسند. از این‌رو سطح و میزان اختیارات مدیریّت محلّی در دولت متمرکز اهمیت بالایی دارد که باید در حوزه‌های بین‌رشته‌ای حقوق اساسی و جغرافیای سیاسی مورد توجه قرار گیرد. نائل شدن به این هدف (تعادل میان حکمرانی ملّی و مدیریت سطح محلّی) نیازمند زیرساخت‌های حقوقی و دیوانی پیچیده و جدّی است و بدون دیوان‌سالاری کارآمد و حقوق عمومیِ نیرومند امکان عملیاتی‌سازی آن وجود ندارد. زیرا نحوه روابط بین حکومت مرکزی و سازمان محلی تا حد زیادی توسط قانون تعیین و تنظیم می‌شود (رومینا، 1395: 44).

 

ترکیه با قبول اصول کپنهاگ در سال 2004 گامی مهم برای دموکراتیزاسیون برداشت. گامی که مستلزم انجام پاره‌ای از اصلاحات سیاسی ـ اجتماعی جهت کسب استانداردهای ورود به اتحادیه اروپا بود. بیست مورد از اصول فوق مربوط به قوانین مُلکی یا مقررات وزارت کشور بود . درنتیجه برای نیل به برخی از اهداف کلان ازجمله عضویت در اتحادیه اروپا که روند هماهنگی با آن مستلزم پاره‌ای اصلاحات و تقویت سطوح مدیریت محلی و بومی ‌گرایی بود، تمرکززدایی اداری تقویت شد

 

یافته‌ها

ترکیه: تأثیر تحولات خارجی بر سیاستِ مدیریت فضا

حکومت ترکیه پس از کودتای 1980 کنعان اورن و تحویل دولت به عناصر غیرنظامی در 1983 که با پیشتازی حزب مام میهن و کادرهای سیاسی آن (تورگوت اوزال و سلیمان دمیرل) همراه بود، روند تمرکززدایی با تکیه ‌بر اصول قانون اساسی جدید را آغاز کرد و درنتیجه آن مدیریت‌های محلی گسترش پیدا کردند و از سال 2002 با روی کار آمدن حزب عدالت و توسعه تغییرات بیشتری به خود دید (آپان، 2015: 307). ترکیه با قبول اصول کپنهاگ در سال 2004 گامی مهم برای دموکراتیزاسیون برداشت. گامی که مستلزم انجام پاره‌ای از اصلاحات سیاسی ـ اجتماعی جهت کسب استانداردهای ورود به اتحادیه اروپا بود. بیست مورد از اصول فوق مربوط به قوانین مُلکی یا مقررات وزارت کشور بود (آپان، 2015: 309). درنتیجه برای نیل به برخی از اهداف کلان ازجمله عضویت در اتحادیه اروپا که روند هماهنگی با آن مستلزم پاره‌ای اصلاحات و تقویت سطوح مدیریت محلی و بومی ‌گرایی بود، تمرکززدایی اداری تقویت شد. قانون مهم شماره 6360 مصوب 2012 مجلس ترکیه متضمن هر دو مفهوم تأکید شده در اصول کپنهاگ یعنی ناحیه‌گرایی و بوم‌گرایی بود. از دیگر تأثیرات روند عضویت در اتحادیه اروپا بر قوانین و مقررات تقسیمات کشوری ترکیه، توسعه اختیارات شهرداری‌های کلان‌شهرها بود که موجب اهمیت هر چه بیشتر این نهاد گردید (آپان، 2015: 481). با وجود این اصلاحات هنوز باید ترکیه را دولتی متمرکز دانست که میزان و سطح اختیارات مدیریت‌های محلّی در آن تابع سیاست‌های حکومت مرکزی چه در حوزه‌ی بازی‌های قدرت و چه در حوزه‌ی مدیریت اقلیّت‌ها است. به ویژه که با تعلیق روند عضویت ترکیه در اتحادیه اروپا و ناامیدی این کشور از پذیرش درخواست خود، روندهای تمرکززدایی نیز براساس نیازها و سیاست‌های امنیّتی دچار اختلال شد. از آن جمله می‌توان به عزل شهرداران برخی شهرهای کردنشین و تعیین سرپرست برای آنها از سوی حکومت مرکزی یا تفویض اختیارات آن به نهادهای دیگر دولتی اشاره نمود.

 

سازمان غیردولتی استان مهم‌ترین سازمان اداریِ محلی است. پیشینه این اداره با نام قدیمی «اداره عمومی ولایات» به سال 1913 می‌رسد. در سال 1987 نام آن براساس قانون 3360 به شکل امروزی تغییر کرد. این قانون در سال 2005 لغو و قانونی جدید جایگزین آن شد. براساس شرح وظایف وزارت کشور حدود صلاحیت این نهاد در حوزه‌ی همان استان بوده و مسائلی چون کشاورزی، ورزش، مسائل محلی آب، شکار، پرورش آبزی و توریسم، خریدوفروش، تعیین حدود و اسناد املاک و مانند آن را در برمی‌گیرد.

تغییر نظام ریاستی در ترکیه(2017) از مهم‌ترین روندهای یکپارچه‌ساز اداری ـ سیاسی در کشور بود که قدرت را در صلاحیت رئیس‌جمهور متمرکز نمود. با اصلاحات قانون اساسی طی همه‌پرسی 2007 نخستین گام غیر‌محسوس در تغییر نظام پارلمانی به‌نظام ریاستی برداشته است. براساس این تغییرات رئیس‌جمهور نه از طرف مجلس بلکه از طریق انتخابات مستقیم، تعیین می‌شد. در 2014 اولین انتخابات ریاست جمهوری برگزار شد و در انتخابات ژوئن 2015 تغییر نظام پارلمانی به ریاستی، به محور اصلی رقابت‌ها و تبلیغات تبدیل شد. درنهایت در همه‌پرسی آوریل 2017 تغییرات مهمی در قانون اساسی صورت گرفت و کلیّه اختیارات نخست‌وزیری به ریاست جمهوری منتقل و صلاحیّت‌های گسترده‌ای به شخص رئیس‌جمهور تفویض شد. این تغییر، به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد، حتی با صدور دستور اجرایی فوق‌العاده فراتر از قانون اساسی و حقوق موضوعه ترتیبات سیاسی ـ امنیّتی خاصی وضع کرده و در امور مختلف مداخله کند (یوردم، 2018: 13، 14 و 23). در ساختار جدید قدرت، تأثیرات خود را بر مدیریت‌های محلی نیز به‌جا گذاشت و بسیاری از شهرداری‌ها برای خارج شدن از سلطه‌ی احزاب رقیب با وجود این‌که دارای شرط جمعیّت لازم هفتصد هزار نفر برای تبدیل به کلان‌شهر نبودند با قوانین فرعی به کلان‌شهر تبدیل شدند و مدیریت محلی برخی از شهرها یا استان‌های کردنشین با اعلام وضعیت فوق‌العاده با این‌که امکان تبدیل ‌شدن به کلان‌شهر را داشتند، تحت مدیریت دولتی باقی ماندند و یا شهرداران منتخب آنها از سوی وزارت کشور عزل شدند. بنابراین هرچند برنامه و رویکرد اقتدار سیاسی حاکم در اواسط دهه 2000 موجب تقویت مدیریت‌های محلی شد؛ اما تغییر رویکردها و اهداف آن در ده سال دوم موجب تمرکز بیشتر اختیارات و صلاحیت‌ها در مرکز گردید.

براساس اصل 127 قانون اساسی ترکیه، سازما‌ن‌های محلی برای ارائه خدمات عمومی و ذیل نظام متمرکز به رسمت شناخته شده‌اند. به‌طورکلی بنیادهای حقوقیِ سازمان‌دهی سیاسی فضا بر اصل 123 قانون اساسی متکی است. بر این اساس اداره سازمان‌ها و وظایف آن «کلیتی واحد» را تشکیل می‌دهد.

مبانی حقوقی دولت متمرکز: ساختار محلی و ملّی

ساختار سیاسی ـ اداری فضا در ترکیه شامل چهار سطح اصلی: اداره، ارتش و نیروهای مسلح، ساختار قضایی و دانشگاهی است. حوزه نظامی زیر نظر فرماندهی ستاد مشترک ساماندهی می‌شود. حوزه قضایی زیر نهادی به نام شورای عالی دادستان‌ها و قضات اداره و حوزه دانشگاهی زیر نظر سازمان آموزش عالی قرار دارد. سازمان دولتی در ترکیه به استناد قانون اساسی شامل ویژگی‌های زیر است: دولت ملّی، دولت متمرکز، حاکمیّت قانون یا دولت حقوقی و دولت لائیک. در این ساختار اصول 3، 126، 127 و 123 قانون اساسی خطوط کلی نظام اداری و مدیریّت‌های محلّی را تعیین کرده است (سایان، 2016: 2). و سرشت فلسفیِ تمرکز سیاسی ـ اداری در اصل سوم قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است. براساس این اصل «کشور و ملّت ترکیه واحدی تجزیه‌ناپذیر است». اصل چهارم همین قانون احکام اصل سوم را تغییرناپذیر اعلام کرده است. (قانون اساسی جمهوری ترکیه، 1982) از نظر حقوقدانان اساسی، حکم اصل سوم، دلالت بر تأسیس حکومت متمرکز دارد (گوزلر، 2000: 115). درعین‌حال برخی از اصول قانون اساسی در مواد 126 و 127 تأسیس مدیریت‌های محلی را در نواحی تجویز کرده است. بر این اساس سازمان‌دهی و تقسیم وظایف براساس نظام «اداره از مرکز[1]»، «تشکیلات واسطه حکومت مرکزی[2]» و «اداره از محل»³ یا مدیریت‌های محلّی تقسیم شده است. حکومت مرکزی خدمات و اقدامات خود را از طریق «تشکیلات واسطه» پیش می‌برد که در امتداد سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی در نواحی است؛ هم‌چنین تشکیلات اداره از محل ترکیبی نیز از نهادهای واسطه دولتی و نهادهای غیردولتی عمومی مانند شهرداری‌ها هستند. در این نظام هر دو ساختار اداره از محل و اداره از مرکز بازوهای قوه مجریه محسوب می‌شوند (یوردم، 2018: 13).

یک) اداره از مرکز مبتنی بر سلسله‌مراتب

1- ریاست جمهوری

2- رئیس نهاد ریاست جمهوری

3- شورای نظارت دولتی

4- هیئت‌وزیران

5- وزارتخانه‌ها

دو) تشکیلات واسطه استانی: تشکیلاتی بین مرکز و محل است که بر ادارات استانی و سازمان‌های مرکزی وابسته به دولت مبتنی است. این تشکیلات براساس ارائه خدمات عمومی، الزامات اقتصادی و اجتماعی استان‌ها براساس ویژگی‌های جغرافیایی سازمان‌دهی شده‌اند. این نهاد بخشی از ساختار یکپارچه دولت در ترکیه محسوب می‌شوند و براساس ماده 126 قانون اساسی تشکیل شده‌اند و ساختار آن عبارت است از:

الف) اداره دولتی ایل (استانداری)

1- والی

2- روسای شعبه اداره ایل

3- سازمان اداری ایل

ب) اداره ایلچه یا فرمانداری

1- قائم‌مقام (فرماندار)

2- رؤسای شعبه اداره ایلچه

3- سازمان اداری ایلچه

پ) بوجاک یا شهرستان

1- مدیر بوجاک

2- انجمن بوجاک

3- کمیسیون بوجاک

سه) مدیریت‌های محلی یا اداره از محل

براساس اصل 127 قانون اساسی ترکیه، سازما‌ن‌های محلی برای ارائه خدمات عمومی و ذیل نظام متمرکز به رسمت شناخته شده‌اند. به‌طورکلی بنیادهای حقوقیِ سازمان‌دهی سیاسی فضا بر اصل 123 قانون اساسی متکی است. بر این اساس اداره سازمان‌ها و وظایف آن «کلیتی واحد» را تشکیل می‌دهد.

الف) سازمان غیردولتی ایل

1- مجلس ایل (شورای ایل)

2- انجمن ایل

3- والی

ب) شهرداری‌ها

1- شهردار

2- شورای مشورتی شهر

3- انجمن شهرداری

پ) شهرداری کلان‌شهرها

ج) اداره کوی یا روستا

1- کدخدا

2- ریش‌سفیدان

3- انجمن روستا

تقسیمات کشوری

مهم‌ترین بخش تقسیمات کشور ترکیه بر مبنای تقسیمات استانی هشتادویک گانه بر مبنای: ایل (استان)؛ ایلچه (شهرستان)؛ بوجاک (بخش)، کوی (روستا) است.

الف) ایل یا استان

ایل بزرگ‌ترین سطح تقسیمات کشوری و متشکل از یک مرکز و چند شهرستان است. ایل توسط «والی» اداره می‌شود که نماینده کل حاکمیت در واحد سیاسی است. مقام والی با توصیه وزیر کشور توسط رئیس‌جمهوری منصوب می‌شود. هر ایل متشکل از چند «ایلچه» یعنی شهرستان یا فرمانداری است. مرکز ایل هم یک ایلچه محسوب می‌شود که به آن «ایلچه مرکزی» گفته می‌شود. بزرگ‌ترین استان ترکیه استانبول با 39 ایلچه و کوچک‌ترین آن بایبورت با سه ایلچه است. ترکیه درمجموع و با آخرین تغییرات دارای هشتادویک واحد استانی دارد. در نظام تقسیمات سیاسی ترکیه ایل، هم واسطه حکومت مرکزی است و هم مرجع حکومت محلّی، بنابراین دارای دو وجه متفاوت است. از این‌رو والی نیز دارای نقش دو‌گانه است، از یک طرف نماینده حاکمیّت است و از یک طرف در رأس حکومت محلی قرار دارد.

هر ایل براساس قانون مدیریت ایلی سال 1949 به شماره 5442 اداره می‌شود. بنابر قانون اساسی، اداره هر ایل مبتنی بر «صلاحیت گسترده» محلی یعنی تفویض اختیار خواهد بود. صلاحیت اداره ایل از سوی مرکز به مدیران محلی تفویض شده است. والی عالی‌ترین مرجع اداری و فرماندهی ایل است و به‌استثناء مراجع نظامی و قضایی، نماینده دولت و حکومت در منطقه است. مقام والی در برابر تمام وزراء به‌صورت جداگانه مسؤول است و آنها می‌توانند به والی‌ها در حوزه مسؤولیت وزارتی خود دستورالعمل بدهند. همه مدیران استان به‌غیراز دستگاه قضایی و بوروکراسی نظامی زیر نظر والی تعیین و انجام وظیفه می‌کنند. براساس قانون، والی «مأمور استثنایی» محسوب می‌شود یعنی انتصاب آن تابع قوانین اداری ـ استخدامی نیست و بخشی از اختیارات حکومت است (یوردم، 2018: 11).

ب) ایلچه یا شهر

ایلچه[3] دومین واحد اداری پس از ایل است و زیر نظر مسؤولی به نام «قائم‌مقام» یا فرماندار اداره می‌شود. این مقام در برابر هیئت دولت و دستگاه‌های اجرایی مسؤول است. براساس قانون، مناطق مسکونی که جمعیت آنها بیش از 5000 نفر باشند، ایلچه محسوب خواهند شد. در مرکز هر ایلچه بدون توجه به جمعیت باید سازمان شهرداری یا بلدیه تأسیس شود.

برخلاف والی، قائم‌مقام یا فرماندار فقط نماینده حکومت یا کابینه است نه نماینده حاکمیت یا دولت و از نظر سلسله‌مراتب زیر نظر والی قراردارد. برخلاف والی‌ که می‌تواند از بین شخصیت‌های سیاسی انتخاب شود، قائم‌مقام باید از کارمندان اداری وزارت کشور باشد که سطوح اداری، آموزشی و تربیت ملّی را طی کرده است؛ بنابراین انتخاب، ترتیب و آموزش و محل خدمت آن تابع قوانین خاص است. به‌طورکلی قائم‌مقام کارمند رسمی دولت است و برخلاف والی شخصیت او فاقد وجه سیاسی است. این مقام طی مصوبه‌ای مشترک یعنی انتخاب «هیئت اداری وزارت کشور» و سپس تأیید وزیر کشور و درنهایت امضای رئیس‌جمهور تعیین می‌شود. همانند ایل در ایلچه نیز شورای اداری با ریاست قائم مقام تشکیل می‌شود که متشکل از پزشک معتمد دولت، مدیرکل آموزش عالی، مدیرکل اداره کشاورزی و روستایی و مدیرکل دارایی است (سایان، 2016: 4).

 

پ) بوجاک یا شهرستان

براساس قانون 5442 موسوم به «قانون اداره ایلی» بوجاک چنین تعریف شده است: چند روستا و قصبه که به لحاظ جغرافیایی، خدمات عمومی، اقتصادی و امنیتی همگن و تحت اداره یک سیستم اداری بوده و زیر نظر مدیر بوجاک اداره می‌شود.

 

ج) کوی یا روستا

براساس همان قانون روستا محل سکونت انسان‌ها با جمعیت 150 الی 2000 نفر است.

 

در مناطق ناهمگون ترکیه، سیاست‌های «اعمالی» پیچیده‌ای پیش‌بینی شده است که فهم آن مستلزم خوانش دقیق نقشه‌ی جغرافیایی و توجه به نقاط استراتژیک است. به‌طورکلی با بررسی نقشه‌ی سیاسی و تقسیمات فضایی به نظر می‌رسد بین افزایش سطح تهدید و خُردشدن فضا ارتباط وجود دارد. لذا هر چه سطح تهدید افزایش ‌یابد تقسیمات داخلی نیز بیشتر می‌شود. خُردشدگی فضا در ناحیه «کردستان» بیشتر از مناطق مرکزی و غربی با بافت جمعیت یک دست است. هم‌چنین نواحی مشرف به تنگه‌های داردانل و بسفر به دلیل سطح تهدیدات خارجی که سابقه تاریخی دارد، پنج استان از هشتادویک استان ترکیه را به خود اختصاص داده است درحالی‌که مساحت این منطقه فقط سه درصد کلّ خاک ترکیه است.نظام سیاسی در ترکیه بر این باور است که با تقسیمات بیشتر در فضای سرزمینی، آسان‌تر قادر به مدیریت مناطق استراتژیک خواهد بود.

مدیریت‌های محلی یا اداره از محل

براساس نظام اداری ترکیه «ایل» دارای دو جنبه ملّی و محلی است. از یک‌سو حلقه‌ی واسط و کارگزار حکومت مرکزی است و از سوی دیگر در مقام اعمال سیاست‌های مربوط به مدیریت محلی است. درنتیجه والی یا استاندار نیز نقش دوگانه‌ای دارد یعنی هم نماینده حکومت مرکزی و هم نماینده مدیریّت محلّی است. طبق قانون اساسی، مرکز استان کانون سازمان‌دهی مدیریت محلی است و نهادهای حکومت مرکزی می‌توانند ادارات منطقه‌ای در هر یک از ایلات داشته باشند (سایان، 2016: 6).

با توجه به اصل 127 قانون اساسی نهادهای متصل به مدیریت‌های محلی سازمان‌های عمومی هستند که در استان، شهر و یا روستا برای برآورده کردن نیازهای مشترک براساس انتخابات تأسیس شده و عمل می‌کنند؛ بنابراین دارای شخصیت حقوقی از نوع عمومیِ غیردولتی هستند. وظیفه‌ی اصلی این سازمان‌ها ارائه خدمات عمومی است. اخیراً درخصوص این‌که آیا این سازمان‌های محلّی دارای ماهیت سیاسی بوده و درنتیجه استعداد تفسیر به‌نوعی از خودمدیریتی را دارند یا نه، اختلاف نظرهایی به وجود آمده است. ولی با توجه به اصل «دولت متمرکز» که در اصول بنیادین قانون اساسی به‌منزله‌ی مبنی و ماهیّت دولت تعریف شده، به نظر می‌رسد قابلیت تفسیر این ساختارها در راستای نهادهای خودمختار منتفی است. در این معنا مدیریت‌های محلی باید در پرتو حکم عمومی درج‌شده در اصل 123 قانون اساسی که در آن تصریح شده است «سازمان‌های اداری و وظایف آنها کلیّتی یکپارچه است» و اصل سوم قانون اساسی تفسیر شوند. لذا تفاوت ماهوی بین وظایف این سازمان‌ها چه در سطح ملّی و چه در سطح محلّی منتفی بوده و اصل دولت متمرکز بر سایر اصول حکومت دارد (سایان، 2016: 8).

شعبات اصلی مدیریت محلی قابل‌تقسیم به سه لایه است. نخست سازمان غیردولتی استان، دوم شهرداری کلان‌شهرها و سوم استانداری. استان‌های ترکیه براساس حکم قانون اساسی یعنی «تفویض اختیارات گسترده به مأموران محلی» دارای دو جنبه ملّی و محلی هستند و استاندار در رأس اداره‌ی دولتی و غیردولتی ایل قرار دارد(سایان، 2016: 17).

اولین لایه از مدیریت محلی در ترکیه «سازمان غیردولتی استان» است. این نهاد براساس قانون 5302 مصوب سال 2005 مجلس بازتعریف شده و حوزه صلاحیّت آن سراسر استان است. البته این نهاد در حیطه «کلان‌شهرها» که تعداد و اسامی آن براساس مصوّبات هیئت دولت تعیین‌شده، ملغی و وظایف آن به شهرداری‌ها تفویض شده است.

سازمان غیردولتی استان مهم‌ترین سازمان اداریِ محلی است. پیشینه این اداره با نام قدیمی «اداره عمومی ولایات» به سال 1913 می‌رسد. در سال 1987 نام آن براساس قانون 3360 به شکل امروزی تغییر کرد. این قانون در سال 2005 لغو و قانونی جدید جایگزین آن شد. براساس شرح وظایف وزارت کشور حدود صلاحیت این نهاد در حوزه‌ی همان استان بوده و مسائلی چون کشاورزی، ورزش، مسائل محلی آب، شکار، پرورش آبزی و توریسم، خریدوفروش، تعیین حدود و اسناد املاک و مانند آن را در برمی‌گیرد. (سایت وزارت کشو ترکیه، 2019) «مجلس ایل» نهاد اجرایی و قانون‌گذاری این تشکیلات است و استاندار در رأس آن قرار دارد. در مارس 2014 این سازمان اداری در کلان‌شهرهای کشور ترکیه لغو شد و تنها در شهرهای با جمعیت کمتر از هفتصد و پنجاه هزار نفر باقی ماند. (سایت اداره غیردولتی استان سیواس، 2020) ساختار این تشکیلات عبارت است از: رؤسای مجلس ایلی که والی در رأس آن است، اعضای این مجلس مانند اعضای شورای شهر کلان‌شهر و روستا در انتخابات محلی تعیین می‌شوند. «مجلس ایل» که ارگان قانون‌گذاری «اداره غیردولتی ایل» محسوب می‌شود از سوی اهالی یک ایل یعنی ساکنان هر ایلچه (شهرستان) انتخاب می‌شوند. مصوبات مجلس ایلی (استانی) در عرض پنج روز به اطلاع والی رسانده می‌شود و اگر مغایر با مقررات بود والی باید ظرف هفت روز ملاحظات خود را به مجلس ایل ارسال نماید. مصوباتی که به والی ابلاغ نشوند قابلیت اجرایی ندارد (یوردم، 2018: 20). مجلس ایل برای بودجه‌ی سالانه‌ی اداره ایل نیز تصمیم می‌گیرد. اما امکان اتخاذ «تصمیمات سیاسی» را ندارد. تعداد نمایندگان مجلس استانی به نسبت جمعیت شهرستانها تعیین می‌شود (سایت وزارت کشور ترکیه، 2020).

شعبات اصلی مدیریت محلی قابل‌تقسیم به سه لایه است. نخست سازمان غیردولتی استان، دوم شهرداری کلان‌شهرها و سوم استانداری. استان‌های ترکیه براساس حکم قانون اساسی یعنی «تفویض اختیارات گسترده به مأموران محلی» دارای دو جنبه ملّی و محلی هستند و استاندار در رأس اداره‌ی دولتی و غیردولتی ایل قرار دارد.

‌‌«انجمن ایل» از دیگر ساختارهای مدیریت محلی ترکیه بوده و نهادی پنج نفره است که چهار تن از اعضای آن توسط مجلس ایل و یکی از آنها توسط والی تعیین می‌شود. وظایف اعضای این نهاد عبارت است از: برنامه‌ریزی راهبردی و تعیین هزینه‌ی بودجه‌ی سالانه ایل و محل هزینه کرد آنها، اجرای مصوبات مربوط به اموال غیرمنقول و مسائل مربوط به زمین‌های کشاورزی، تعیین ساعات کاری اماکن عمومی در محل‌های خارج از حوزه صلاحیت شهرداری و انجام وظایف قانونی دیگر. (سایت اداره غیردولتی شهرستان اوشاک، 2020) پس از اصلاحات قانون اساسی در 1980 دایره‌ی اختیارات سازمان‌های غیردولتی استان محدود شده و بخشی از اختیارات آن به دستگاه قضایی و بخشی دیگر به مدیریت‌های محلی محول شده و در نهایت به یک‌نهاد نمادین تبدیل شد (یوردم، 2018: 17؛ بوزاتای، 2016: 612).

 

شهرداری‌ها

شهرداری‌ها ارگانی مهم برای تصمیم‌گیری سطح محلی محسوب می‌شوند. در 2014 سی اداره غیردولتی ایل در سی کلان‌شهر لغو و وظایف آنها به شهرداری‌ها محول شد (یوردم، 2018: 16). از همین‌رو شهرداری‌ها در ساختار مدیریت محلی ترکیه اهمیت زیادی کسب کردند و تبدیل به اصلی‌ترین رکن آن شدند. شهرداری به‌منزله‌ی مهم‌ترین نهادهای مدیریتی نواحی، براساس اصل عدم مرکزیت و مختاریّت‌ محلی تأسیس و پایه‌گذاری شده است (یوردم، 2018: 21). نهادهای زیرمجموعه شهرداری براساس قانون 5393 مصوب 2005 عبارت‌اند از: مجلس شهرداری، انجمن بلدیه و شهردار.

براساس قانون 6360 کلان‌شهر به واحدهایی اطلاق می‌شود که جمعیت آنها بیش از هفتصدهزار نفر باشد. ارگان ادار‌ه‌ی این نهادها «مجلس کلان‌شهر» و «انجمن شهر» تعیین شده است که زیر نظر شهردار فعالیت می‌کنند و صرفاً صلاحیت تصمیم‌گیری در موضوعات کلان را دارند. به نظر می‌رسد این نوع مدیریّت مطابق با ظرفیت قانون اساسی صورت گرفته است. براساس پیش‌بینی اصل 127 قانون اساسی 1984 «امکان اداره از محل در کلان‌شهرها وجود دارد». در این نظام، شهرداری یا «بلدیه»‌ی کلان‌شهرها با سایر شهرستان‌ها متفاوت بوده و جداگانه پیش‌بینی شده و فاقد رابطه‌ سلسله مراتبی است (کیزیل‌کالای و بوزاتای، یوردم، 2016: 612).

 

شکل یک: منبع: رومینا و سیف الدینی

بنابراین تقسیمات اداری شهرداری‌های ترکیه از بالا به پایین عبارت‌اند از: «شهرداری کلان‌شهر»، «شهرداری منطقه»[4]، «شهرداری شهرستان»[5] و «شهرداری بخش»³ (https://www.e-icisleri.gov.tr/Anasayfa/MulkiIdariBolumleri.aspx.)

قوانین مربوط به شهرداری‌ها در ترکیه به‌ویژه در چند سال گذشته دستخوش تغییرات مکرر ناشی از منازعات قومی- محلّی و یا رقابت‌های سیاسی شده است. پس از تصویب قانون شناسایی کلان‌شهرها براساس معیار جمعیت 700 هزار نفر، قانون دیگری تصویب شد که این میزان را به 300 هزار نفر کاهش می‌داد. این اقدام در ظاهر در راستای خدمات‌رسانی بهتر شهری انجام شد؛ اما در عمل برای خارج کردن شهرداری‌های تحت اداره حزب عدالت و توسعه از صلاحیت اداری احزاب رقیب کارکرد پیدا کرد. در مثالی دیگر وضعیت فوق‌العاده‌ی استان‌های کردنشین از سال 2016 ادامه دارد؛ بنابراین کلان‌شهرهای بالای 700 هزار نفر، در ناحیه جنوب شرق نه به وسیله شهرداریها بلکه از سوی انجمن غیردولتی ایل که استاندار در راس آن قرار دارد اداره می شوند. به این ترتیب روند تمرکززدایی تحت تاثیر تلقّی موجود از مخاطرات قومی دستخوش انقباض شده است.

ترکیه در حوزه‌های متنوع «غیرسیاسی» اقدام به تمرکززدایی کرده است و بخشی از وظایف حکومت مرکزی را به نهادهایی چون شهرداری‌ها و انجمن‌های محلّی و واگذار نموده است. این شیوه از مدیریت محلّی شباهت زیادی به «قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی ایران» دارد که فاقد جنبه‌های سیاسی بود اما جنبه‌های اداری ـ اجتماعی نیرومندی داشت. براساس مواد 87 تا 104 قانون انجمن‌های ایالتی مصوب 1325 ق. این انجمن‌ها از وضع قانون و مداخله در امور سیاسی منع شده بودند. ماده 88 این قانون اشعار می‌داشت: «ایجاد قانون از وظیفه انجمن‌های ایالتی خارج است» در اصل 103 آمده بود: «در کلیه امور معاشی اداره انجمن ایالتی می‌تواند رأی خود را اظهار کند، لیکن در امور سیاسی حق مذاکره ندارد».

 

سرپرستی یا قیمومیت اداری

سرپرستی اداری⁴ به‌حق بازرسی و نظارت اداره‌ی مرکزی بر اداره‌ی محلی اطلاق می‌شود. سرپرستی اداری در کشورهای متمرکز مکانیسمی است که یکپارچگی بین حکومت مرکزی و محلی را تأمین می‌کند. این مفهوم مکانیسم کنترل‌کننده در سلسله‌مراتب اداری بین مرکز ـ پیرامون است و براساس اصل یکپارچگی اداری عمل می‌کند که قبلاً با عنوان «کلیت واحد» در قانون اساسی ترکیه از آن یاد شده است.

استقلال نواحی و واحدهای غیرمتمرکز مطلق نیست بلکه دولت مرکزی نسبت به اختیارات و آزادی آنها نظارت دارد و این نظارت به این دلیل است که آزادی کامل کامل واحدهای غیرمتمرکز اغلب موجب هرج و مرج و تشتت می‌شود و اگر نظارتی در بین نباشد چه بسا منافع ملّی فدای منافع محلی و خصوصی می‌شود زیرا اعضای شورای شهر و مؤسسات غیرمتمرکز برای حفظ موقعیت خود به هرگونه اقدام به عوام فریبی ولو این‌که منافی مصالح عمومی باشد دست می‌زنند. لذا جلوگیری از افراط و تفریط واحدهای غیرمتمرکز و ایجاد وحدت نظر در اداره کشور برای دولت امری ضروری و حیاتی است و نظارت مربوطه به‌عنوان یک وثیقه و تامینی است که دولت در مقابل اعطای آزادی به واحدهای غیرمتمرکز دست دارد. البته در کشورهای غیرمتمرکز آزادی و اصل و نظارت قوه مرکزی استثناء است و فقط در مواردی که قانون پیش‌بینی می‌کند اعمال می‌گردد. فرق عمده قیمومت اداری در نظام غیرمتمرکز با نظارت موجود در نظام متمرکز در این است که تمرکز در اولی مشروط و در دومی مطلق است (طباطبایی‌موتمنی، 1397: 79).

مفهوم سرپرستی یا قیمومیّت، پیش از هر چیز ریشه در حقوق خصوصی دارد و در ارتباط با افراد غیررشید، مجنون و صغیر که دارای اهلیت و قوه تمییز و ادراک نیستند کاربرد دارد؛ اما مقصود از این مفهوم در حقوق عمومی کنترل کردن اختیارات و صلاحیت‌ها، جلوگیری از غصب اختیارات و یا سایر اهداف مغایر با صلاحیت اداری از سوی مدیریت‌های محلی است (اونن و اکین، 2016: 218). از این منظر تفاوت‌های اساسی بین مفهوم قیمومیّت در حقوق خصوصی و عمومی وجود دارد. درحالی‌که این مفهوم در حقوق خصوصی ناظر به حمایت از شخص فاقد اهلیت است در حقوق عمومی ناظر به حمایت از قوانین و مقررات و چارچوب‌های حاکمیت ملّی در برابر تعرض اشخاص و نهادهای ذی‌ربط است. مفهوم اخیر در ارتباط با موضوع مدیریت‌های محلی، به‌حق نظارت حکومت مرکزی نسبت به تصمیمات مدیریت محلی اطلاق می‌شود. ریشه‌ی این اختیار دولت‌ها که در حقوق عمومی برخی کشورهای متمرکز مانند ترکیه بازتاب معینی پیدا کرده است، در درجه اول ناشی از اصل حاکمیت و در درجه دوم ترتیبات مربوط به این اصل در قانون اساسی است. از آنجا که اصل 127 قانون اساسی ترکیه سازمان‌های اداری را کلیتی یکپارچه تلقی کرده است لذا همه قوا باید در هماهنگی با یکدیگر حرکت کنند. قواعد حاکم بر اصل قیمومیت اداری از این قرار است:

1- قیمومیت اداری رابطه‌ی بین سازمان‌های اداره از مرکز و اداره از محل را توضیح می‌دهد؛ براساس نص صریح قانون اساسی که مقرر می‌دارد «سازمان‌های اداری و وظایف آنها کلیتی یکپارچه است» دولت مرکزی سرپرست و مقام عالی حکومت محلی است و حق هر نوع دخل و تصرف در تصمیمات محلی را دارد. هرچند چنانچه گذشت، این نهادها فاقد اهلیت تصمیم‌گیری در امور سیاسی هستند.

2- قیمومیت اداری یک امر استثنایی است؛ این موضوع در پرتو اصل دیگر قانون اساسی که تفویض اختیار گسترده به نهادهای محلی را تجویز کرده است و در راستای تعدیل اصل قیمومیت قابل‌تحلیل است.

3- قیمومیت اداری براساس حکم قانون است.

4- قیمومیت اداری تابع تفسیر مضیق است و به‌دلیل ماهیت استثنایی قابل‌تعمیم نیست.

به لحاظ حقوقی کنترل و اشراف مرکز بر تصمیمات ادارات استانی یا محلی امری استثنایی است و شامل هفت مورد:

1- تفویض مصوبات

2- رد مصوبات

3- تعلیق اجرای تصمیمات و مصوبات

4- ابطال مصوبات قبلی

5- ممانعت از اجرا

6- اقامه دعوی در دادگاه. (اونن و اکین، 2016: 230-222)

 

تجزیه‌وتحلیل: مقایسه ایران و ترکیه

تقسیمات کشوری و سازمان‌دهی سیاسی فضا در ترکیه به شکلی طراحی ‌شده است که مدیریّت‌های محلّی دارای ماهیتی غیرسیاسی بوده و صرفاً معطوف به نیازهای جغرافیایی و اجتماعی مردم محل هستند. این واگذاری نیز براساس مبنا قرار دادن اداره‌ها و سازمان‌های استانی به‌منزله‌ی بخشی از مدیریّت محلّی، عملاً در کنترل حاکمیت مرکزی باقی‌مانده‌اند و سپس با لایه‌ای دیگر به نام «قیمومیت اداری» حکومت مرکزی ناظر و سرپرست تصمیماتِ مدیریت‌های محلی تعیین شده است. درنهایت گسترش اختیارات رئیس‌جمهور براساس اصلاحات جدید قانون اساسی و امکان مداخله در تصمیمات مختلف، به‌نوبه‌ی خود لایه‌ی جدیدی از تمرکز قدرت سیاسی به وجود آورده است. افزون بر این مکانیسم، در مناطق ناهمگون، سیاست‌های «اعمالی» پیچیده‌ای پیش‌بینی شده است که فهم آن مستلزم خوانش دقیق نقشه‌ی جغرافیایی و توجه به نقاط استراتژیک ترکیه است. به‌طورکلی با بررسی نقشه‌ی سیاسی و تقسیمات فضایی به نظر می‌رسد بین افزایش سطح تهدید و خُردشدن فضا ارتباط وجود دارد. لذا هر چه سطح تهدید افزایش ‌یابد تقسیمات داخلی نیز بیشتر می‌شود. به‌طوری که خُردشدگی فضا در ناحیه «کردستان» بیشتر از مناطق مرکزی و غربی با بافت جمعیت یک دست است. جغرافیای سیاسی ترکیه در شرق و جنوب شرق یعنی منطقه‌ای که اقلیت‌های قومی کُرد، زازا، علوی و عرب استقرار دارند منطقه‌ای به‌شدت تقسیم شده است و ترتیبات خاص سیاسی ـ امنیتی برقرار است. بنابراین دولت ترکیه در راستای مدیریت فضای سیاسی این ناحیه اقدام به تأسیس استان‌های متعدد کرده است.

هم‌چنین نواحی مشرف به تنگه‌های داردانل و بسفر در دریای مرمره و اژه به دلیل سطح تهدیدات خارجی که سابقه تاریخی دارد، پنج استان از هشتادویک استان ترکیه را به خود اختصاص داده است درحالی‌که مساحت این منطقه (تراس شرقی) فقط سه درصد کلّ خاک ترکیه است (انصاری، 1370: 33) بنابراین در این ناحیه نیز با یک فضای خُرد شده روبرو هستیم. به نظر می‌رسد، نظام سیاسی در ترکیه بر این باور است که با تقسیمات بیشتر در فضای سرزمینی، آسان‌تر قادر به مدیریت مناطق استراتژیک خواهد بود؛ از این‌رو تعداد استان‌ها در ترکیه در نسبت با سایر کشورهای منطقه بیشتر است. هم‌چنین ترکیه در حوزه‌های متنوع «غیرسیاسی» اقدام به تمرکززدایی کرده است و بخشی از وظایف حکومت مرکزی را به نهادهایی چون شهرداری‌ها و انجمن‌های محلّی و واگذار نموده است. این شیوه از مدیریت محلّی شباهت زیادی به «قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی ایران» دارد که فاقد جنبه‌های سیاسی بود اما جنبه‌های اداری ـ اجتماعی نیرومندی داشت. براساس مواد 87 تا 104 قانون انجمن‌های ایالتی مصوب 1325 ق. این انجمن‌ها از وضع قانون و مداخله در امور سیاسی منع شده بودند. ماده 88 این قانون اشعار می‌داشت: «ایجاد قانون از وظیفه انجمن‌های ایالتی خارج است» در اصل 103 آمده بود: «در کلیه امور معاشی اداره انجمن ایالتی می‌تواند رأی خود را اظهار کند، لیکن در امور سیاسی حق مذاکره ندارد». به نظر می‌رسد دولت‌های متمرکزی که خواستار تمرکززدایی در امور غیرسیاسی هستند مایل اند با توجه به جنبه‌های فرهنگی و اجتماعی نواحی خود مانند کشاورزی، ورزش، ثبت املاک،ثبت احوال، مالیات و دارایی و… اقدام به تأسیس مدیریت‌های محلی کنند.

 

بطورکلی تجربه‌ی ترکیه در تأسیس مؤسسات ‌محلی عبارت است از واگذاری برخی اختیارات غیرسیاسی مبتنی بر ویژگی‌های جغرافیایی نواحی به مناطق با نظارت شدید استصوابی و ترکیبی از سازوکارهای حقوقی. بنابراین «نظام کنترل دولت مرکزی» بر مدیریت‌های محلی ماهیت چندلایه دارد و نهادهای محلی با نهادهای ملّی به طرق مختلف محدود و کنترل می‌شوند.

هرچند این روش در سطح کلان‌شهرها و اختیاراتی که توسط شهرداری‌ها اعمال می‌شود بسیار بیشتر از شهرهای دیگر است؛ اما به‌هرحال اختیارات مدیریت‌های محلی به‌گونه‌ای نیست که امکان تغییر در نظم اجتماعی ـ سیاسی ـ فرهنگی کلان را داشته باشند.

ایران و ترکیه از قدیمی‌ترین ساختارهای دولتی پایدار در منطقه غرب آسیا هستند و الگوهای متعددی از تقسیمات کشوری را تجربه کرده‌اند. هر دو کشور پس از پایان جنگ جهانی دوم و توسعه فن‌آوری‌های دسترسی به مناطق ازجمله راه‌آهن و مسیرهای زمینی الگوی دولت متمرکز را در دستورکار قرار دادند. به لحاظ تقسیمات کشوری یعنی سلسله مراتبی از واحد شهری و روستایی مشابهت‌هایی در هر دو وجود دارد. هر دو کشور از واحد استانی تشکیل شده‌اند که تحت تأثیر الگوی سلسله مراتبی دپارتمان‌های فرانسه بودند (هاگت، 1393: 395). در این نظام «استان» سازمان اداری و سیاسی است که در قالب خرده‌نظام وابسته به تشکیلات اداری ـ سیاسی سطح ملّی عمل ‌می‌کند (حافظ‌نیا، 1392: 379). هر دو کشور با توجه به سوابق و سنت‌های تاریخی کهن خود اقدام به نام‌گذاری این واحد سیاسی ـ فضایی کردند. مفهوم «استان» از دیرباز در واحدهای متعدد ایران رواج داشت و نواحی مختلف ایرانی با پسوند «ستان» نام‌گذاری می‌شدند. در ترکیه به دلیل سنت تاریخی چادرنشینی و کوچروی مفهوم «ایل» تا اندازه زیادی نهادینه شده بود درنتیجه از همین مفاهیم، در دوران مدرن، در نام‌گذاری استان و شهرستان استفاده شد. اگرچه توزیع اختیارات سیاسی ـ اداری در ایران مانند بیشتر کشورهای جهان از الگوی دولت متمرکز تبعیت می‌کند؛ اما این نظام، دارای ویژگی‌های محلی متعددی است که امکان اتخاذ اختیارات محلی را در سطح استان فراهم می‌کند. از آن جمله می‌توان به مناطق آزاد و شوراهای شهر و روستا اشاره کرده که از مهم‌ترین تجربه‌های تمرکززدایی تفویضی محسوب می‌شود. هم‌چنین در راستای تمرکززدایی بسیاری از تصمیم‌گیری محلی به استانداری‌ها یا سازمان‌های محلی استان‌های واگذار شده است و همین سازمان‌ها نوعاً واسطه‌ای بین مرکز و ناحیه جهت اعمال سیاست‌های محلی محسوب می‌شوند. در نظام اداری ایران، همانند ترکیه شهرداری نهاد عمومی غیردولتی است که توسط شورای منتخب مردم هدایت می‌شود با این تفاوت که پس از آخرین تغییرات قانون اساسی در ترکیه (2018) اختیارات رئیس‌جمهور برای عزل شهرداران و یا تعیین حالت فوق‌العاده در مناطق از طریق دستور اجرایی افزایش یافته است که امکان مداخله‌ی بیشتری به حکومت مرکزی می‌دهد. در ایران نظارت دولت بر شهرداری‌ها حداقلی است. نهادهای غیردولتی مانند شوراها، شورایاری‌ها، شهرداری‌ها و سازمان‌های محلی وزارتخانه‌ها شباهت‌هایی با ساختارهای ترکیه دارد با این تفاوت که مداخله ساختار سطح ملّی ایران در عملکرد و مصوبات نهادهای مدیریتی محلی مانند شوراها و شهرداری‌ها کمتر است درحالی‌که ترکیه با استفاده از سازوکارهای حقوقی و تطبیق آن با نیازهای موجود، احاطه کلانی بر این نهادها برقرار کرده است.

همانند ترکیه، در ایران نیز ساختارسطح ملّی می‌تواند مصوبات شهرداری یا شورای شهر را ابطال نماید. ماده 16 قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوّب 1361 در خصوص روند ابطال این تصمیمات از سوی استانداران،فرمانداران و بخشداران، صراحت دارد (طباطبایی‌موتمنی، 1397: 82).

 

قیمومیت اداری رابطه‌ی بین سازمان‌های اداره از مرکز و اداره از محل را توضیح می‌دهد؛ براساس نص صریح قانون اساسی که مقرر می‌دارد «سازمان‌های اداری و وظایف آنها کلیتی یکپارچه است» دولت مرکزی سرپرست و مقام عالی حکومت محلی است و حق هر نوع دخل و تصرف در تصمیمات محلی را دارد. هرچند چنانچه گذشت، این نهادها فاقد اهلیت تصمیم‌گیری در امور سیاسی هستند.

نتیجه‌گیری

تجربه ترکیه در سازمان‌دهی سیاسی فضا و استقرار مدیریّت محلی، در دوران متأخر، به آغاز دهه 1980 بازمی‌گردد. قانون اساسی 1983 وظایفی بر عهده دولت در این زمینه قرار داده و تلاش کرد تعادلی بین مرکزگرایی و محلی‌گرایی ایجاد کند. از سال 2002 و تلاش ترکیه برای عضویت در اتحادیه اروپا و پذیرش اصول کپنهاگ دوره‌ی تازه‌ای از تمرکززدایی و اهمیت سازمان‌های محلی آغاز شد. از سوی دیگر با روند دموکراتیزاسیون در ترکیه و پذیرش حضور احزاب مختلف کُرد که میزان قابل‌توجهی از تمرکززدایی را تجویز می‌کردند، دغدغه‌های جدی در راستای ایجاد تعادل بین میزان اختیارات دولت در سطح ملّی و محلّی پدید آمد. ولی پس از 2015 و ناامیدی ترکیه از عضویت در این اتحادیه میزان اختیارات دولت مرکزی افزایش پیدا کرد. ترکیه به‌مثابه دولتی متمرکز، مدیریت محلی فضای سرزمینی را به دو بخش عمومی دولتی و عمومی غیردولتی تقسیم کرده است. در بخش نخست، امتدادهای ناحیه‌ای و استانی سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی واسطه بین خدمات‌رسانی و اعمال سیاست محلی به نیابت از مرکز هستند. در بخش دوم شهرداری‌ها به‌عنوان سازمان غیردولتی در کلان‌شهرهای بالای 700 هزار و گاه 300 هزار نفر این سیاست‌ها را اعمال می‌کنند. سازمان‌های غیردولتی اداره استانی نیز رفته‌رفته اهمیت خود را از دست داده و اختیارات آن به سایر نهادها ازجمله شهرداری‌ها واگذار شده و درنتیجه جایگاه نمادین پیدا کرده‌اند. درزمینه‌ی مدیریّت محلّی به دو نوع سازوکار برخورد می‌کنیم، نخست مدیریّت از طریق استانداری‌ها و اداره غیردولتی استان و دوم مدیریت محلی از طریق شهرداری‌ها. به دلایل متعدد سیاسی و امنیتی قانون شماره 6360 مجلس ترکیه درخصوص تفویض اختیارات مدیریت محلی از استانداری به شهرداری در کلان‌شهرهای بالای 700 هزار نفر تخصیص‌های متعددی به خود دیده است. تخصیص نخست درخصوص کاهش این میزان به سیصد هزار نفر است که به دلایل رقابت‌های سیاسی برای کنترل شهرداری‌ها توسط حزب حاکم بود و تخصیص دوم درخصوص مناطق کُردنشین است، در این مناطق اختیارات «کلان‌شهرها» همچنان در صلاحیّت سازمان‌های غیردولتی استان وابسته به استانداری باقی مانده است. این سیاست نیز در چارچوب باقی ماندن مناطق کردنشین در وضعیت فوق‌العاده (OHAL) پس از کودتای نافرجام جولای 2016 است که موجب برقراری ترتیبات اضطراریِ امنیتی در طولانی‌مدت شد که آثار آن هنوز در این مناطق ادامه دارد.

در نهایت حکومت مرکزی در ترکیه بعد از رخدادهای جولای 2016 و نیز تغییر نظام پارلمانی به ریاستی عملاً در برخی از مناطق به‌طور موقت نقش مدیریت محلی را نیز برعهده‌گرفته است که این امر ناشی از افزایش بی‌سابقه‌ی اختیارات دولت و تعیین نقش سرپرستی و قیمومت برای آن در نسبت با مدیریت‌های محلی است. در قانون اساسی این کشور، در کنار حکومت متمرکز، بر «تفویض اختیار گسترده» به نواحی تأکید شده است و در این چارچوب دو نظام اداره از مرکز و اداره از محل پیش‌بینی شده‌اند؛ اما براساس اصل یکپارچگی سازمان اداری کشور، به‌موجب قانون اساسی نظام اداری ـ سیاسی «کلیتی واحد» است که در پرتو این اصل هر نوع واگرایی سیاسی مهار شده است؛ اما به نظر می‌رسد این اصل علاوه بر واگرایی، روند تمرکززدایی را نیز تحت تأثیر قرار داده است. در ‌لایه‌ای دیگر ترکیه ازنظر حقوق اساسی با استفاده از مفهوم سرپرستی اداری نوعی قیمومیت از سوی مرکز بر مدیریت‌های محلی برقرار کرده است. گسترش دایره اعمال این سرپرستی استقلال مدیریت‌های محلی را در یک مرحله دیگر محدود کرده است. قانون مدیریت ایلی ترکیه نیز حوزه‌ی صلاحیت انجمن و مجلس محلی را در امور کشاورزی، امور اجتماعی مانند ورزش، ثبت املاک و به طورم کل شئون غیرسیاسی محدود کرده است. به‌ این‌ ترتیب دولت در ترکیه ضمن این‌که اقدام به تمرکززدایی اداری از شئون غیرسیاسی در محل کرده است ولی دست اهالی محل را درخصوص حوزه‌های مهم غیرسیاسی باز گذاشته و درنتیجه از پیامدهای احتمالی سیاسی ـ امنیتی تمرکززدایی نیز جلوگیری کرده است.

بطورکلی تجربه‌ی ترکیه در تأسیس مؤسسات ‌محلی عبارت است از واگذاری برخی اختیارات غیرسیاسی مبتنی بر ویژگی‌های جغرافیایی نواحی به مناطق با نظارت شدید استصوابی و ترکیبی از سازوکارهای حقوقی. بنابراین «نظام کنترل دولت مرکزی» بر مدیریت‌های محلی ماهیت چندلایه دارد و نهادهای محلی با نهادهای ملّی به طرق مختلف محدود و کنترل می‌شوند.

 

منابع

• انصاری، جواد (1373)؛ ترکیه در جستجوی نقشی تازه در منطقه، تهران: انتشارات وزارت امور خارجه.
• حافظ‌نیا، محمدرضا (1392)؛ جغرافیای سیاسی ایران، تهران: سمت.
• حافظ‌نیا، محمدرضا؛ احمدی‌پور، زهرا؛ رومینا، ابراهیم (1397)؛ ساماندهی و مدیریت سیاسی فضا در ایران، تهران: سمت.
• حافظ‌نیا، محمدرضا؛ رومینا، ابراهیم؛ احمدی‌پور، زهرا؛ فانی، علی‌اصغر (1392)؛ «مدیریت سیاسی فضا در سیستم‌های بسیط متمرکز»، فصلنامه ژئوپلیتیک، س 9، ش 29، صص 31-1.
• رومینا، ابراهیم (1395)؛ «تأثیر تخصص‌گرایی بر کارکرد دولت محلی، نمونه: شورای اسلامی شهر تهران»، فصلنامه تحقیقات جغرافیایی، س 31، ش 31، صص 55-43.
• طباطبایی‌موتمنی، منوچهر (1397)؛ حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت
• عبدی، عطالله؛ مقصودی، مجتبی (1392)؛ «همگرایی در آذربایجان»، فصلنامه مطالعات ملّی، س 14، ش 1، صص 72-51.
• میرحیدر دره؛ راستی، عمران؛ میراحمدی، فاطمه‌سادات (1393)؛ مبانی جغرافیای سیاسی ایران، تهران: سمت.
• هاگت، پیتر (1393)؛ جغرافیا ترکیبی نو، ترجمه شاپور گودرزی‌نژاد، تهران: انتشارات سمت.
• Anbarlı Bozatay, Ş, Kızılkaya, K. (2016); Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim Tartışmalarının Odağında Bir Düzenleme: 6360 Sayılı Yasa Hakkındaki Değerlendirmeler, Çankırı Karatekin Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 6 (1), 609-637.
• Apan,Ahmet (2015); “Avrupa Birliği’nin Türkiye’deki mülki idareye etkileri; Türk İdare Dergisi:İçişleri Bakanlığı”, Strateji Geliştirme Başkanlığı, PP 305-481, Ankara.
• Gözler, Kemal (2000); Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, Istanbul.
• Önen, S, Eken, İ. (2016); YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNDE UYGULANAN İDARİ VESAYET YETKİSİNİN İRDELENMESİ. Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, Ankara.
• SAYAN, İpek ÖZKAL (2016); TÜRKİYE’DE İDARİ SİSTEM VE ÖRGÜTLENME: https://www.academia.edu
• Yördem, Y, Şeker, H. (2018); Türkiye’ nin İdari Yapısı ve Mülki İdarenin Yeri. Dicle Üniversitesi Adalet Meslek Yüksekokulu Dicle Adalet Dergisi, 2 (4), 10-24. Dicle.
• سایت انجمن ایل اوشاک: http://www.usakozelidaresi.gov.tr/il-encumeni-gorevleri
• سایت سازمان غیردولتی استان سیواس: http://www.sivasilozelidaresi.gov.tr/il-genel-meclisi
• سایت وزارت کشور ترکیه: http://www.gorele.gov.tr/ilce-ozel-idare-mudurlugu
• سایت وزارت کشور ترکیه: https://www.e-icisleri.gov.tr/Anasayfa/MulkiIdariBolumleri.aspx
• سایت وزارت کشور ترکیه: https://www.icisleri.gov.tr/illeridaresi/ozel-idare1

* استادیار جغرافیای سیاسی، دانشگاه تربیت مدرس، تهران، ایران

** دانشجوی دکتری جغرافیای سیاسی، دانشگاه تربیت مدرس، تهران، ایران، نویسنده‌ی مسؤول

[1]. Merkez`den yönetim                                                                                            3. Yerin`den yönetim

[2]. Merkezi idarenin taşra teşkilâtı

[3]. Districts

[4]. İl Belediyesi                                                                                                         3. Belde Belediyesi

[5]. Büyükşehir İlçe Belediyesi                                  4. İdari Vesayet/ Yönetsel Vesayet

 

 

فصلنامه‌ی مطالعات ملی؛ 85، سال بیست و دوم، شماره‌ی 1، 1400، بهار، صص 180-159